在全球區域合作逐漸成為顯學的當下，台灣都會區域治理合作無法置外於這股潮流，日前國立臺灣大學建築與城鄉研究所夏鑄九教授應《經濟論衡》的邀請，站在學術與國際實務的觀點上，針對建立都會區域治理合作機制的急迫性，表達看法，全文如下：
當我們看到亞洲的東京—大阪（不再是過去的關東關西侷限）、首爾—仁川、珠三角、長三角、京津冀（正在成形中）、新加坡—柔佛（即使跨越國界）等等，在全球經濟中崛起之時，在台灣，就是台灣西海岸都會區域的浮現。不分城市、鄉村、城郊，台灣西海岸已經成為一個連續體而浮現，我們暫時稱它是都會區域(metropolitan region)。都會區域，做為一個網絡社會的新空間形式的理論概念建構，它的重點不在於人口與面積的規模，甚至行政邊界何在，其關鍵要害指涉著經濟節點(economic nodes)與都會網絡(metropolitan networks)。另一方面，都會區域做為全球資訊化資本主義的結構性力量所塑造的主要空間形式，全球都會區域的形構，由於越界的生產網絡(cross-border production networks)與切斷(switch off)、繞行(bypass)效應所形成的社會排除(social exclusion)結果，同時伴隨著社會與環境的不平等。土地使用上的不連續的區段(segments)與社會接納/排除(social inclusion/exclusion)邏輯，造就了空間隔離與片斷化的兩極化城市，於是，市民城市成為必要的過程。尤其，在都會區域浮現的現實壓力下，傳統的都市計劃的因應趨勢是通盤性、長程理性的整體規劃已經因其只有形式化的意義而被放棄，相反地，策略性規劃、彈性、以及開放市民參與，成為大勢所趨。市民城市因此必要，以及，回應生態危機的可持續城市的建構，都成為急迫的新都市問題(new urban questions)。而都市問題之所以為新，著眼之處並不見得認為資本主義的城市所面對的，過去的舊都市問題是否已經過去？是否獲得解決？是否雪上加霜？而在於必須面對當前的特殊情境，即，節點與網絡的接納／排除邏輯。這也就是說，除了國際壟斷資本借取技術的力量使得資本主義得以重構之外，由於這是國家的政治計劃，政策干預的角色轉變，使得社會排除的邏輯更加顯得怵目驚心，都會區域也成為新的空間形式，都會治理(metropolitan governance)成為國家在橫渡全球化惡水之時，能否保有競爭力的關鍵。
進一步，由都會治理的成效來看，台灣西海岸都會區域至少可以進一步區分為北台、中台、南台幾個已然浮現的都會區，以利於治理。而其都會區內部，不同地方政府之間的區域合作機制設計，就成為都會治理的必要的設計。其實，目前中央政府的有些部會在其本身的政策形成與執行業務管控，經費編列時，也已經在既有縣市之上區分出這幾塊區域了，只差沒有正式形成區域合作、溝通的組織平台，或是形成正式行政區劃下的區域層級政府。而地方政府之間，北台、中台、南台，更是或早或晚，或快或慢，已在進行與發展不同形式的非正式合作關係了。這種區域尺度的視野，不但對於基礎建設投資、都市服務提供、預算分派、產業互補，有其必要，對於政府制度上的全球競爭力，更有直接的意義。因為，我們目前的縣市行政區劃的真正問題在於，要求它們參與全球經濟競爭，它們太小了，產業實力不足，即使是目前的台北市與高雄市亦然。然而，要求地方政府回應政治民主化過程中草根社區參與的強烈期望，目前的縣與市規模又太大了，距離社區過於遙遠，地方政府的權力過大，很容易忽視基層人民的需要而不自覺。
因為前述越界的生產網絡與繞行效應，造成的社會與環境的不平等，社會接納／排除邏輯，造成的空間隔離與兩極化，針對急迫的新都市問題，區域治理之凝聚性計劃研擬，成為必要之舉。參考歐洲的成功經驗，區域治理的凝聚性計劃宜將最多的資源投入弱勢地方與社群之生活改善，其次的資源則宜投向競爭力之強化，創造財富，最後的部分則宜鼓勵跨域整合與合作的計劃，以凝聚空間與社會。對都會治理而言，區域合作機制之強化至為必要。
舉例而言，台北市要建設巨蛋，這種至少四萬人以上規模的巨蛋只能興建在都會區周邊，大眾運輸與高速公路皆可及之地，如林口。巨蛋可以正面帶動地方發展，反而不宜硬生生地擠在城市中心，如目前的松山菸廠，道理十分明白。由於巨蛋規模巨大，對台北市中心的環境衝擊巨大，無論是交通疏散、其他周邊鄰里既有的生活空間品質，都會帶來難以改善的衝擊，在環評過程中造成爭議，甚至容易引起市民與環保團體的抗爭。
再舉一例，都會區的交通路網，必須為一整體，以區域尺度的規劃，引領發展，如捷運，如何與都市發展的角度相結合，才能真正抒解城市成長的壓力，避免僅僅在市場力量下造成都市蔓延，造成環境破壞，或是避免基礎建設過於集中，強化了區域不均。以及，區域交通與防災計劃應當跨部門整合，因此既有核能發電廠緊急疏散計劃必須未雨綢繆，其運輸路網宜跨界組織，甚至可與日常旅遊模式相互結合。
還有，河川水系幾乎都有跨行政區的特性，考量區域水資源的歷史與地質條件，更是地方產業與都市發展的依據，不然，要麼就是生態破壞，或是與水爭地，對抗自然，與節能減碳，可持續發展的方向完全背道而馳。
更不必說，何處設立高科技產業園區，如何規劃區域尺度的旅遊路線，使得區域得以共享資源，互利互惠，更是需要有區域宏觀視野，避免地方政府間因短期利益，彼此較勁，造成衝突。
前述都會區域浮現的現實壓力下，都市計劃放棄了通盤性長程規劃，策略性規劃、彈性、以及開放市民參與，成為趨勢。既然要求地方政府制度彈性、能促生產，就要有市民參與(participation)的機制與過程，以確保規劃的正當性，以及，區域合作的區域視野也成為必要，避免見樹不見林，同時，區域視野有賴於發揮區域合作過程中專業者提供的預見(anticipation)能力。
北台、中台、南台的地方政府間，已經各有區域合作的嘗試，而北台可以說是嘗試得最早的地方經驗，2004年已經成立「北台區域發展推動委員會」運作多年。目前，北台八縣市自身由下而上地推動區域合作運作的經驗中提出務實的建議，包括成立區域建設推行委員會、成立財團法人、社團法人、行政法人等，協助北台區域組織成為法制化組織，特別值得供經建會推動國土規劃相關業務時參考。區域合作可說是都會治理的要害所在，因此，中央政府如何主動設計機制，鼓勵地方政府相互溝通與合作，成立社團法人組織，引入市民社會參與機制，避免政治內耗，提升區域競爭力，這是目前台灣都會治理與區域合作機制亟需立即推動的工作。
最後，考量全球經濟穿透與快速變化，以及，台灣政治民主化過程中國家能力弱化的趨勢，政黨政治與選舉政治，極易造成內耗。在現實上，中央政府的產業投資，即使是高科技產業投資，都很容易淪為形式主義式的發展計劃。這些投資成效，經常不在於地方產業本身的轉型與技術升級，藉生產力的成長創造財富，而是因為中央投資，給予地方發展的意義與想像，幾無例外地，帶動的僅是地方土地資本對房地產之投資與投機。所以長遠來看，如何經由行政區重劃，進一步縣市合併，這種國家本身的調整規模(state rescaling)，創造與強化區域一級的政府，同時凝聚地方社會，或許在政治現實上過於激進，卻不得不承認，這是台灣政治民主化過程中終究需採行的有效方案。
圖：
日期：20110831
分類：發展推動
地區：台北市
