「推動台中縣市合併升格，建構台灣北中南三大都會」之分析 【陳華昇】

• 第一階段：推動台中縣市合併升格，促進區域平衡，逐步邁向提高區域競爭力之目標

（一）確立「三都三軸心」之目標
為因應新時代區域治理、城市競爭之趨勢，並配合都會地區共同生活圈的發展與擴張，未來我國行政區域重劃，應以整合大都會區，建構都會直轄市，並適當調整縣市行政區劃，充分反映地方發展需求為考量。因此，未來行政區域調整，應在顧及歷史背景、地理形勢、選區結構及維持地方歸屬感的前提下，積極配合國土規劃，實現均衡區域發展，促進區塊資源共享、互利共榮的理想，並以增進地方政府行政效能，健全地方自治，充實其財政資源，建構機能完整的共同生活圈為目標，期能建立國際大都會，因應全球化競爭。

因此，我們主張「打造都市三軸心，發展都會共榮圈」，以「促進台中縣市合併升格，擴展北中南都會直轄市，全面提昇台灣競爭能力」為目標。未來我們將推動台灣地區行政區域重劃，除積極促進台中縣市合併升格為直轄市，亦將推動高雄縣市合併（仍為直轄市），以及台北縣、台北市、基隆市合併（仍為直轄市），形成大台北、大台中、大高雄等三大都會直轄市，以建構機能完整的共同生活圈，並使其成為均衡台灣北、中、南區域發展，以及帶動鄰近區域繁榮的三大軸心，進一步增強我國的全球競爭力。

（二）優先推動台中縣市合併升格，促進北中南區域平衡發展

「打造三市三軸心，發展都會共榮圈」的主張，實為具有建設性與專業考量的政策方案，因此未來在完成「地方制度法」修法或「行政區劃法」的立法工作後，應即推動台中縣市合併升格為直轄市，使新的、升格後的台中市成為帶動中部地區發展，並啟動台灣地區行政區域重劃的火車頭。屆時，升格為直轄市之後的台中市，不僅是中台灣政治、經濟、社會、文化之中心，在中部國際機場與科學園區闢建後，亦將成為中台灣邁向國際化的重要窗口。同時，配合兩岸直航與港市合一（台中港劃歸台中市管轄），新的台中市將可成為兩岸通商重鎮並與全球主要經濟體接軌的國際級都會，進而得以帶動中台灣各縣市的工商繁榮與進步發展。

台中縣市合併，也意味著以台中市為核心的中部都會生活圈已經形成，特別是台中縣市在經濟社會與交通聯結各方面，已經互動密切而休戚相關，實有必要予以合併升格為直轄市，擴大地方建設財政資源與行政組織編制，就大台中交通、衛生、住宅、垃圾、水資源、治安、教育等跨越既有縣市行政區域界線的民生與建設問題進行整體規劃，進一步促進中部地區整體發展，提昇中台灣區域競爭力，以促進台灣北中南區域均衡發展，因應經濟全球化與世界性城市競爭的趨勢。

• 第二階段：擴大北、高都會區規模，落實提昇區域國際競爭力

（一）整合大台北、大高雄都會區，以有效統合區域資源，營造機能完整之生活圈，促進地方繁榮發展

而高雄縣市合併，將大大有助於解決其共有之水資源、治安、交通、教育和衛生等問題，並整合大高雄生活圈的共同資源，以高雄港、市作為南台灣工商發展、對外貿易的龍頭，並擴增高雄縣作為大高雄都會區的發展腹地，當可帶動大高雄甚至整個南台灣地區的繁榮發展。

同時，由於台北縣市和基隆市已形成大台北共同生活圈，有許多跨越縣市區域之共同事項，若合併成為大台北都會直轄市，台北縣可做為大都會區發展之腹地，使大台北地區水權水源、環保設施等得以齊一管理；基隆港則可作為都會區對外聯絡的海運通道，屆時大台北市除擁有大眾捷運系統、鐵公路交通網，可以快速連結國際機場，使大台北區塊可以資源共享、繁榮互利，進而強化其政經、社會、文化首善之區的地位，並且營造大台北成為製造、金融、資訊、交通與科技等國際中心，為台灣建立世界一流城市奠定堅實的基礎。

（二）建構北、中、南都會直轄市，促進區域均衡發展，提昇台灣競爭力

基於大台中都會生活圈業已形成，均衡北中南區域發展的考量，地方居民對縣市合併升格的支持，以及達成升格目標的策略可行性分析等因素考量，現階段可以台中縣市合併升格為直轄市為優先政策目標。同時，亦應透過積極而有效的鼓勵政策，促進台北、高雄都會生活圈的區域合併與縣市整合，以形成三大都會直轄市，建立北中南三軸心，促成台灣北、中、南三大區域都有國際性大都會區，可以和東京、新加坡與上海等世界大都會從事經濟競爭與區域抗衡。

北、中、南區塊各自整併，形成三大都會直轄市，不僅能夠改善財政匱乏問題，強化都會建設之整體規劃能力，擴大行政組織編制與人力資源外，並可依據都會生活圈的範圍，適度擴大都會轄區，推動跨越既有縣市行政區的都會總體經營（包括水源、交通、垃圾、污水處理、河川整治、居住環境、休閒空間、產業均衡、都市綠化、教育、行政管理等），以帶動城市週邊地區發展，紓解核心城市地區的人口壓力。

同時，北、中、南三大都會行政區的整併，更可以擴大台灣三大軸心區的發展腹地，有助其推動國際都會規格的交通建設，提昇都會城市的經貿競爭力，進而發展成為「全球城市」，因應全球化區域主義和城市競爭的新局勢。如此，亦當有助於促進區域整合與均衡發展，縮短城鄉和區域發展落差，使都會區背負起鄰區較落後鄉鎮之「共生發展責任」。

（三）三大直轄市實施「區」自治

俟台北縣、市合併，高雄縣、市合併後，宜連同升格後的台中直轄市，於三大直轄市進行區之行政區調整，並修改「地方制度法」，實施區自治，區設區長及區議員，由該區公民選舉之。區之行政區劃及市議員選區劃分，可由地方自治團體自行決定。

蓋考量東京、首爾等國際大都市，其下均設有自治體，故未來三都之「區」確有實施之必要，以利都會基層之治理。而「區」之劃分，宜為直轄市之權限，故三都應由改制後之直轄市政府，依人口密度、生活圈、自然條件、生態環境、集居型態、產業及交通發展、歷史文化情感等因素劃分之。而區之設置要件、自治事項等制度設計，則由中央於「地方制度法」中明定之。

• 第三階段：落實「三都十五縣」，依生活圈進行縣市和鄉鎮之整合，促進區塊間縣市合作及整合，以帶動區塊整體發展

（一）建立北中南東區域委員會，推動縣市行政區域調整，充分反映地方發展需求

然而北、中、南三大區域整合之工程浩大，涉及政治、行政、社會、警務等等各個層面，並且必須以行政區劃法制及縣市合併為基礎，而為國家長期的發展方向。

但就短期內而言，實宜先由各區域之縣市政府建立區域合作機制，強化府際協調工作，擴大區域內各縣市之資源整合與共享，以達到促進區域共同發展之目標。因此，先進國家有關促進區域合作之機制，諸如區域論壇，區域合作協商機制，區域議會或區域發展委員會等形式之區域合作模式，均值得參考，作為我國區域合作與發展之借鏡。

有鑑於區域整合已為我國未來發展之重要趨勢，台北市長馬英九乃在2005年上半年間發起「北台七縣市論壇」，推動北台灣七縣市包括基隆市、宜蘭縣、台北市、台北縣、桃園縣、新竹市及新竹縣等七縣市的區域合作，希望透過區域整合，集結區域內各縣市之力量，並共同分享彼此的資源，以期將觀光資源、交通、防災、產業、行銷、教育及文化等資源相互整合，避免資源浪費，而營造對各縣市都有利的發展與建設前景。

同時，未來北台灣七縣市更已決定成立「北台區域合作發展推動委員會」，以打破縣市分界區隔之樊籬，積極推動北台灣區域整合。而在北台區域合作的架構下，已將著手先從觀光休閒、產業升級及共同招商等方面，全面展開各縣市的合作。此外，有關大台北捷運延伸至桃園地區問題、防災及教育資源整合等問題，也都將在此一區域合作架構下，積極協商與推動。此一區域合作協調機制有助區域內，各縣市整體建設規劃與共同問題之解決，自宜於我國北、中、南、東四大區域，分別建立區域委員會，以促進區域內各縣市之合作、協調與分工，共同為區域整體發展而努力。

（二）在區域合作及生活圈匯合的形勢下，全力推動縣市整合

再就中程目標而言，我國應致力落實縣市自治，促進縣市發展，營造生活機能健全的縣市生活圈，未來應加強推動縣市合作，並適當調整縣市行政區劃。除前述部份縣市與直轄市合併為三大都會直轄市外，為一併考量生活圈之整體規劃，其他都市地區（包括新竹市、嘉義市、台南市）可以併入密度較高的衛星城鎮，甚至可考慮以省轄市為中心，整併鄰近縣市（如新竹市、嘉義市、台南市分別合併新竹縣、嘉義縣、台南縣，合併後，仍稱為「市」），以建構完整的都會生活圈，推動整體建設規劃，充分反映地方發展需求，解決部分縣市財政資源有限而發展機能欠佳之問題。

而且，縣市行政區域是否有必要調整或合併，應尊重在地民意。未來我國可以朝向「三都十五縣」的行政區劃方向邁進︰其中建置大台北、大台中、大高雄等三大都會直轄市，以及桃園、新竹、苗栗、雲林、彰化、南投、宜蘭、花蓮、台東、嘉義、台南、屏東、澎湖、金門、連江等十五個縣、市，此為未來行政區域重劃可以考慮的方向。

（三）推動鄉鎮市行政區域之整併，落實地方行政與基層生活圈的結合

行政區域重劃，應配合其他國家改革目標，如選區重劃、均衡區域發展、健全地方財政、提昇行政效能等，務求畢其功於一役。因此，未來我國行政區劃不但應重視都會區域的整併與重劃，亦應一併考量次層級（即鄉、鎮、市、區）之行政區域調整，以有效縮減鄉鎮市區的數目，擴大其行政管理幅員與組織規模，進而達到城鄉均衡發展的目標。

我國現有319個鄉鎮市，其數目太多，宜適度予以減少，此外，各鄉鎮市人口與土地面積甚不平均，若干鄉鎮市缺乏自治發展機能，自有必要予以整併。因此，未來我國應積極推動鄉鎮市行政區域之整併，相鄰而人口密集的市鎮應予合併或重劃，使其人口較為一致，而缺乏自治機能之鄉鎮市，則宜依共同生活圈之範疇加以重劃，同時可以參考過去代表、現今縣議員選區，與警察分局轄區之劃分，將鄉鎮市減少至125到150個左右，同進合理調整鄉鎮市區行政界線，務期落實地方行政與生活圈相結合之目標。

（四）配合行政區劃法，制定周延齊備的「原住民族自治區法」，規劃原住民自治區

為實現原住民族長久以來的期望，促進原漢和諧，協助原住民族發展與原鄉的建設，我們主張配合原住民族發展法、國土規劃法與行政區劃法及地方制度法的整體規劃，制訂周延齊備的「原住民族自治區法」，將現有原住民鄉從原有各縣劃出，而整合成為一個「原住民自治區」或「特別行政區」，詳細規定在行政院轄下的原住民族自治區之權限、自治區居民之權利義務與族群關係、原住民族自治區之財政與組織職權範圍為何，以及中央與自治區、自治區彼此之間、與自治區與縣市、直轄市的關係等事項，以保障原住民族自治權。

未來我國長程目標，則應以區域內縣市合作為基礎，朝向區域整合、縣市整併的方向前進，以落實台灣國土規劃、行政區劃和地方自治。而未來台灣區域整合宜考量以下方向：

第一，以促進台灣區域發展均衡、建構北中南三大國際級都會格局為目標，促進台中縣、市升格為直轄市，並確立建構台灣三大都會區，建設具區域特色的新都會 地區，以期開發台灣各大區域成為製造、金融、資訊、交通、科技與物流的國際中心，促進各大區域城市與國際接軌，提昇區域城市經貿競爭力，使其具備和東京、 首爾等世界大都會進行區域競爭的能量，以因應全球化區域主義的競爭新局。

第二，配合台北、台中、高雄都會生活圈的範圍，適度擴大都會 轄區，以便對於水源、交通、垃圾、污水處理、河川整治、居住環境、社會安全、休閒空間、區域福利、產業均衡、都市綠化、教育、行政管理等問題，務期區域政 府之建立，可以對區域整體規劃與建設產生正面的影響，並進而帶動地方行政效能與居民生活品質的提昇。

第三，以現有縣市為單位進行整合，考量各區域內不同縣市之社會發展共通性、資源使用互補性、財政自給自足程度、經濟效益性等面向，以期擴大區域規模，提昇地方資源整合與運用之能力。

第四，以三大都會為核心，促進三大區塊內各縣市的共同建設，拉拔各縣市所轄鄉鎮之共同發展，以利地方建設之推動，並能促進全台灣各區域均衡發展，不但讓台灣各大區域的發展同步提昇，並能縮短城鄉和區域之間的發展落差，帶動區域內各地方的共同發展與進步。

第五，我國北、中、南三大區塊宜各自朝向區域經濟體的方向邁進。未來我國區域整合的最終理想是在發展國際級都會區，朝向區域經濟體（區域中心）的方向前 進。在此前提下，各區域中心的建構宜有以下諸項條件：（1）必須具備國際化的海空港，以建構能與國際接軌的完整海空交通網路；（2）區域內應至少有1至2 個五十萬以上人口密集的核心城區，足以帶動非核心區的發展，而且應有規模適度的工商腹地；（3）區域內可以發展具有競爭力的產業，並且在政治、經濟、文化 等方面得以發揮國際性的影響力。（4）應有充分的財政資源，以達到自給自足之目標；（5）宜具備完整的高速公路、捷運、快速道路、鐵路等交通網絡，以及水 源水權、能源、醫療、環保等資源與設備，始能建設成為優質生活都會。

（本評論代表作者個人之意見）

原文刊於：國家政策研究基金會http://www.npf.org.tw/post/1/5425