賴世剛
台北港啟 用，對台北都會甚至台灣區域發展的衝擊，指日可待。但是，若要讓台北港充分發揮其應有的功能，筆者認為有必須整合台北縣市甚至台灣區域的都市規劃。由於都 市區往往跨越縣市的行政界限，必須整體規劃，方能發揮作用，縣市合併有其必要性。值此台北港啟用之際，從國際競爭力的角度來看，除了行政上的縣市合併外， 台灣更需要的是功能上的區域整合。
台灣地區 都市化的現象在過去二十年有成長的趨勢；也就是說城鄉規模的差距不斷增加，而此一趨勢在未來將持續發展。此外，北、中、南、東四個區域過去二十年來，以北 部區域最具競爭優勢，而此一趨勢在未來也將持續發展。不論你喜歡與否，北部區域將是台灣地區都會發展最重要的地區。
在這樣的前提下，顯見北部區域各縣市的發展合作，扮演領導台灣地區國土發展的角色。然而，可憂的是，北縣升格將激化南北發展的不均衡。筆者曾經就過去二十年來，台灣地區的鄉鎮人口規模之分布進行統計，發現都市極化的現象越來越嚴重。
此外，筆 者亦曾根據歷年來廠商增加的數目，將台灣依區域計畫分成北、中、南、東四個區域，發現包括台北都會區的北部區域，一直是廠商「鎖定」的對象。也就是說，如 果在現有條件不變的情況下，不論你喜歡與否，北部區域在過去、現在以及未來，都是廠商聚集之最，而廠商的聚集，自然帶動了人口及經濟活動的增長。然而，台 北縣的升格，將帶動地方建設，加上與台北市的整合，更將強化廠商的「鎖定」效果，加速大台北地區的都市極化現象。
筆者判斷，這種南北不均衡的趨勢無法被扭轉，因為，根據遞增報酬理論，區位的壟斷有一門檻，如果廠商聚集超過這個門檻，「鎖定」效果將會發生，任何政策將難以挽回。
儘管如此，為何需要區域整合？筆者認為，主要是規劃的公共財特性。也就是說，計畫的擬訂具公共財特性，它一旦公布實施，所有部門皆受惠，且使用計畫的部門間不具 排他性與競爭性。而公共財的提供因此往往不足，計畫的擬訂也因此而不足。這個現象在區域整合方面尤其明顯。雖然我國有所謂的區域計畫，但由於沒有強制性或 相關單位不重視而無法落實。但區域整合型的計畫有其必要，原因無他，乃因為計畫對實質環境發展有利，而計畫的公共財特性使得區域整合型計畫不足。
至於整合機制的部分，筆者認為可從兩方面著手。一方面可以由台北縣市政府主導，北部其他縣市政府配合，共同擬訂、監督並執行北台縣市發展的區域整合型計畫。另一方 面，可由北台各縣市由產、官、學界組成一常設性委員會，共同擬訂、監督並執行北台縣市發展的區域整合型計畫。不論從哪一方面著手，由於計畫制定的公共財特 性，必須由政府出面進行。
至於整合的方式，筆者認為要有兩個原則：一、該區域整合型計畫內容必須建構在區域的層次；二、該區域整合型計畫必須強調計畫的規劃。所謂區域層次指的是各縣市發展 有關區域規模的重大建設，應納入該計畫的考量，如高速公路、航空站及汙水處理廠等。所謂計畫的規劃，指的是應就各縣市既有或新增都市計畫間的關係進行整合。
隨著台北 港的啟用以及年底縣市長選舉的到來，縣市合併勢必將成為熱門話題。目前各縣市皆強調都市發展的建設項目，但仍缺少各該建設項目之間關係的建立，顯見與區域 整合的落實尚有一段差距。基於計畫為公共財的觀點，筆者認為區域整合型計畫的擬訂有其必要，且須由政府來推動。這應可由台北縣市的合併開始，進而推動北、 中、南、東縣市及區域的整合發展，最後並及於全台的國土規劃。
（作者為台北大學不動產與城鄉環境學系教授，都市、複雜與規劃研究室主持人）
圖：
日期：2009/5/4
分類：發展推動
地區：台北市
