發展推動

讓台北港帶動區域整合

賴世剛

台北港啟 用,對台北都會甚至台灣區域發展的衝擊,指日可待。但是,若要讓台北港充分發揮其應有的功能,筆者認為有必須整合台北縣市甚至台灣區域的都市規劃。由於都 市區往往跨越縣市的行政界限,必須整體規劃,方能發揮作用,縣市合併有其必要性。值此台北港啟用之際,從國際競爭力的角度來看,除了行政上的縣市合併外, 台灣更需要的是功能上的區域整合。

台灣地區 都市化的現象在過去二十年有成長的趨勢;也就是說城鄉規模的差距不斷增加,而此一趨勢在未來將持續發展。此外,北、中、南、東四個區域過去二十年來,以北 部區域最具競爭優勢,而此一趨勢在未來也將持續發展。不論你喜歡與否,北部區域將是台灣地區都會發展最重要的地區。

在這樣的前提下,顯見北部區域各縣市的發展合作,扮演領導台灣地區國土發展的角色。然而,可憂的是,北縣升格將激化南北發展的不均衡。筆者曾經就過去二十年來,台灣地區的鄉鎮人口規模之分布進行統計,發現都市極化的現象越來越嚴重。

此外,筆 者亦曾根據歷年來廠商增加的數目,將台灣依區域計畫分成北、中、南、東四個區域,發現包括台北都會區的北部區域,一直是廠商「鎖定」的對象。也就是說,如 果在現有條件不變的情況下,不論你喜歡與否,北部區域在過去、現在以及未來,都是廠商聚集之最,而廠商的聚集,自然帶動了人口及經濟活動的增長。然而,台 北縣的升格,將帶動地方建設,加上與台北市的整合,更將強化廠商的「鎖定」效果,加速大台北地區的都市極化現象。

筆者判斷,這種南北不均衡的趨勢無法被扭轉,因為,根據遞增報酬理論,區位的壟斷有一門檻,如果廠商聚集超過這個門檻,「鎖定」效果將會發生,任何政策將難以挽回。

儘管如此,為何需要區域整合?筆者認為,主要是規劃的公共財特性。也就是說,計畫的擬訂具公共財特性,它一旦公布實施,所有部門皆受惠,且使用計畫的部門間不具 排他性與競爭性。而公共財的提供因此往往不足,計畫的擬訂也因此而不足。這個現象在區域整合方面尤其明顯。雖然我國有所謂的區域計畫,但由於沒有強制性或 相關單位不重視而無法落實。但區域整合型的計畫有其必要,原因無他,乃因為計畫對實質環境發展有利,而計畫的公共財特性使得區域整合型計畫不足。

至於整合機制的部分,筆者認為可從兩方面著手。一方面可以由台北縣市政府主導,北部其他縣市政府配合,共同擬訂、監督並執行北台縣市發展的區域整合型計畫。另一方 面,可由北台各縣市由產、官、學界組成一常設性委員會,共同擬訂、監督並執行北台縣市發展的區域整合型計畫。不論從哪一方面著手,由於計畫制定的公共財特 性,必須由政府出面進行。

至於整合的方式,筆者認為要有兩個原則:一、該區域整合型計畫內容必須建構在區域的層次;二、該區域整合型計畫必須強調計畫的規劃。所謂區域層次指的是各縣市發展 有關區域規模的重大建設,應納入該計畫的考量,如高速公路、航空站及汙水處理廠等。所謂計畫的規劃,指的是應就各縣市既有或新增都市計畫間的關係進行整合。

隨著台北 港的啟用以及年底縣市長選舉的到來,縣市合併勢必將成為熱門話題。目前各縣市皆強調都市發展的建設項目,但仍缺少各該建設項目之間關係的建立,顯見與區域 整合的落實尚有一段差距。基於計畫為公共財的觀點,筆者認為區域整合型計畫的擬訂有其必要,且須由政府來推動。這應可由台北縣市的合併開始,進而推動北、 中、南、東縣市及區域的整合發展,最後並及於全台的國土規劃。

(作者為台北大學不動產與城鄉環境學系教授,都市、複雜與規劃研究室主持人)

 

圖:

日期:2009/5/4

分類:發展推動

地區:台北市

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